Ana Castellani
“Asistimos a una operación ideológica muy exitosa de las élites económicas: han generado las condiciones para concentrar la riqueza cada vez más y también han sido capaces de instalar el diagnóstico según el cual la vida de las personas es cada vez más difícil por culpa de la política. En la Argentina el desafío postmotosierra es repensar un Estado que esté en condiciones de llevar adelante un plan de desarrollo nacional.”
Ana Castellani es doctora en Ciencias Sociales de la UBA e investigadora del CONICET, especializada en el estudio de las elites económicas argentinas. Es directora del Observatorio de las Elites Argentinas del Centro de Innovación de los Trabajadores (CITRA-CONICET-UMET). Ana estuvo a cargo de la Secretaría de Gestión y Empleo Público de la Nación en la Jefatura de Gabinete durante la presidencia de Alberto Fernández.
La conversación con Ana es primordial en un contexto de desvalorización y ataque de lo público. Ana tuvo a su cargo no solo la gestión del empleo público durante la pandemia y en el largo período de regreso a la “normalidad”, sino que también colaboró activamente con una agenda de trabajo que permitió digitalizar una gran cantidad de trámites en toda la administración pública. Pensando en el futuro, nos interesa discutir con ella sobre el rol del Estado, las miradas críticas sobre el empleo público y el accionar estatal y las propuestas que permitan revalorizar lo público y lo comunitario, pero sin descuidar que —como ella misma lo dice— el Estado no puede convertirse en un botín de privilegios para la política.
FIDE: La embestida contra el Estado, contra el empleo público y las capacidades estatales no es un fenómeno novedoso. Sin embargo, parecemos asistir a una etapa muy virulenta. ¿Cómo podemos caracterizar esta nueva fase?
Ana Castellani (AC): Hoy asistimos a un contexto mundial de embestida de las élites económicas contra el Estado. Esto es una marca propia del siglo XXI. Mi área de investigación es, justamente, la relación entre las élites económicas y el Estado en los últimos 50 años, especialmente en la Argentina. En el siglo XXI se produce un quiebre en las modalidades de articulación y en las estrategias que despliega la élite económica respecto del Estado. No es que este haya sido el inicio de la embestida, lo que se observa a partir de este momento es un despliegue muy notorio de una cantidad de estrategias nuevas para ir por lo que se llama la “captura de la decisión pública”.
En las democracias occidentales actuales parece ser bastante evidente que hay un límite a lo que la política puede hacer. En esta última etapa del capitalismo, la que se inicia a mitad de los ‘70, que conocemos como el capitalismo financiero o la financiarización, se evidencia un nuevo proceso de enriquecimiento enorme y de acumulación de poder de las élites económicas, mucho poder y riqueza en muy pocas empresas y personas que dan forma a una minoría intensa y poderosa, por cierto, bastante más poderosa que algunos Estados…
Ya todos sabemos que hay empresas que son más grandes que los PIB de algunos países. También sabemos que estas élites económicas cada vez más enriquecidas han logrado un nuevo salto en la concentración del ingreso, donde la caída en el nivel de vida de las mayorías tiene como contracara niveles de endeudamiento creciente que, a su turno, tiene como corolario una nueva concentración del ingreso en favor de los mismos sectores. Cuando hablamos de endeudamiento esto incluye a los Estados, pero también a las empresas y a las familias, en una dinámica y con una lógica característica de esta etapa del capitalismo financiero.
FIDE: Se ataca exitosamente al Estado, ¿con qué objetivo y a través de qué estrategias?
AC: El objetivo político de la élite económica es muy simple, hay que neutralizar cualquier pretensión de democracia igualitaria. La clave está en lograr esa neutralización dentro de la democracia, es decir, impedir la construcción de una democracia igualitaria o de reeditar, digamos, un Estado de bienestar. La fuerza de este objetivo se potencia luego de la caída del muro. Ya sin el peligro de la avanzada socialista, no es necesario tener un Estado de bienestar para desarticular la embestida de la clase trabajadora.
Para conseguir este objetivo la élite económica desplegó una serie de estrategias, llevadas adelante, por momentos, directamente por los grandes empresarios y, en otros, por sus corporaciones. Entre las estrategias utilizadas podemos mencionar el lobby (y su institucionalización), el financiamiento de las campañas políticas, el manejo de la opinión pública a través de los medios de comunicación y los mecanismos de “puerta giratoria” es decir, el paso de altos directivos del sector privado ocupando altos puestos de dirección en el sector público. En esta última etapa ya no se trata solo de colocar empresarios en el Estado, es decir personas que representan intereses concretos desde la estructura misma del Estado, sino que ahora van un paso más allá. Se ha verificado que es posible construir candidatos que representen los intereses de las élites directamente, como proyecto político, y que logren aceptación popular, aun cuando este proyecto político sea precisamente impedir la construcción de una democracia igualitaria.
El caldo de cultivo para que esto sea posible es ese malestar, en la globalización, en la democracia, que se ha ido generando por la pérdida de calidad de vida, por las dificultades con el empleo, con generar ingresos suficientes, por la caída de las prestaciones sociales que han ido generando una situación de desconfianza y apatía creciente de sectores de ingresos medios y bajos respecto de la política para dar respuesta a estas demandas y lograr que las mayorías vivan mejor.
Asistimos entonces a una operación ideológica muy exitosa de las élites económicas: han generado las condiciones para concentrar la riqueza cada vez más y también han sido capaces de instalar el diagnóstico según el cual la vida de las personas es cada vez más difícil por culpa de la política. Y allí se hacen fuertes las y los candidatos tipo “outsider”, críticos de la política y de las construcciones colectivas, de los partidos políticos y de todas las organizaciones sociales.
El relato es más o menos el siguiente: estamos mal porque la política usa el Estado para su propio beneficio y, como cada vez son necesarios más recursos para financiar al Estado (del que solo se benefician los políticos), cada vez hay más presión tributaria, es decir, se pagan más impuestos y al mismo tiempo hay más regulaciones que impiden el libre accionar de las y los emprendedores y les cobran tasas y les imponen reglas innecesarias. Entonces, el Estado te asfixia para financiar la política. Y aquí hay otra operación doble muy interesante porque se logra atacar al Estado con éxito y, al mismo tiempo, se justifica la baja de impuestos que beneficia a los que más tienen. En una situación de desigualdad extrema y creciente, los beneficiados de este proceso no serían los responsables, sino que el responsable es el Estado. Entonces, el malestar de la ciudadanía se descarga sobre la élite política y no sobre la élite económica. Esa operación ideológica que ya lleva tiempo ha sido muy exitosa, especialmente en los últimos años.
FIDE: Los estudios e investigaciones identifican últimamente, entre otros eventos, a la pandemia como un punto de inflexión. ¿Coincidís? ¿qué efectos tuvo la pandemia?
AC: Efectivamente, el cuestionamiento del neoliberalismo al Estado no es un fenómeno novedoso. La novedad reside en cómo se ha logrado que este relato tenga tanto predicamento. En la construcción de la legitimidad de los argumentos en contra del Estado, sin dudas, la pandemia cumplió un rol catalizador. Las críticas se extienden hasta el empleo público, es decir, hasta las y los trabajadores del Estado como una parte de la sociedad que “quedó a salvo” o no se vio tan afectada durante la pandemia. Una suerte de “casta” o de sector privilegiado…
Recapitulemos para entender los cambios que han sido tan efectivos en el predicamento en contra del Estado…
El Estado sirve para equilibrar y corregir desigualdades, es el que puede poner límites, especialmente a los más poderosos, tiene a su cargo la oferta de servicios que son considerados esenciales (como la educación, la salud, la seguridad y la defensa, la infraestructura básica para poder transitar, comerciar y viajar, entre muchos otros) y, por lo tanto, no se dejan en manos del mercado. Y las y los empleados públicos son los que garantizan que cada uno de estos servicios se brinden y sean efectivos. Un maestro, una policía, un enfermero, una médica, una socorrista, un experto en incendios, las y los investigadores de las universidades públicas, las y los trabajadores a cargo de todos los trámites asociados al ejercicio de la ciudadanía y que interactúan en forma directa con las y los ciudadanos.
Hasta aquí primaba la idea de que el Estado y el empleado o la empleada pública preservan o representan un interés que no es un interés particular, sino un interés general, comunitario. Sin embargo, hoy asistimos a un clima de época en la que el Estado aparece como el responsable de las dificultades, el que explica que estés mal, porque es ineficiente, porque es improductivo, porque es privilegiado, porque te cobra impuestos que luego financian a “los políticos”, porque solamente “le sirve a la casta”, y que cada vez te pide más y más recursos que se detraen de la riqueza que genera el sector privado, y aquí se refuerza la idea de que solo el sector privado genera empleo productivo y riquezas.
Esta mirada, maniquea, está muy difundida. Por ende, el empleo público tiene una connotación negativa: está sobredimensionado, es improductivo, los empleados públicos no están calificados, entraron por acomodo, son un gasto excesivo por recortar, su trabajo no genera ningún valor y, si no estuviesen allí, nada pasaría. Incluso se extiende la idea —que claramente contradice la realidad de los servicios donde más empleo público hay, como es el caso de la educación, la salud, la seguridad y la defensa— de que ser empleado público equivale a ser un “ñoqui”, es decir, una persona que no concurre a su trabajo aun cuando cobra un salario asociado a la tarea que no realiza. La pandemia tensionó al extremo este antagonismo.
Durante la pandemia mi impresión era que teníamos la oportunidad de mostrar que el Estado tenía un rol fundamental e indelegable para cuestiones tan importantes como desplegar y garantizar una estrategia sanitaria, construir hospitales, acondicionar terapias intensivas, gestionar la compra y la distribución de las vacunas, atender a lo largo y a lo ancho del país… pero no: se promovió y se instaló la idea contraria. Y creo que ese cambio se explica más por lo que vino luego de la pandemia, por lo menos en el caso argentino, donde el incremento de los precios de los alimentos, en 2021 y luego de la energía, en 2022 por el estallido de la guerra en Ucrania, impactaron muy negativamente sobre los ingresos de las familias y, digamos, se llevaron puesta la posibilidad de reconocimiento de todo lo que el Estado fue capaz de hacer durante la pandemia, tanto en términos sanitarios como en el sostén de los ingresos a través de herramientas varias como fueron el IFE, el ATP, los préstamos a tasa cero a las y los monotributistas, o los bonos a las y los trabajadores de la salud que habían arriesgado sus vidas durante larguísimos meses, casi un año.
FIDE: Efectivamente, el Estado en pandemia adquirió un rol fundamental. De hecho, en la Argentina uno podría decir que había una demanda muy clara para que el Gobierno nacional y los provinciales se hicieran cargo de controlar la situación sanitaria y atender, también, las consecuencias económicas de las restricciones a la movilidad. A pesar de esta demanda, parecería que aquí se produjo un salto en el rechazo al Estado. ¿Cómo se produjo este cambio en la percepción de las mayorías respecto del Estado?
AC: Obviamente, el Estado adquirió un rol central en la coordinación del manejo de la crisis sanitaria y, en esa tarea, enfrentó un doble desafío porque tuvo que entrar en tensión con la élite económica que no quería asumir una parte de los costos vinculados al financiamiento de las políticas necesarias para defender a la población y, al mismo tiempo, en tensión también con la población por los efectos del encierro y la caída de los ingresos, a lo que se sumó la batalla en torno a las vacunas.
En el peor momento de la pandemia en la Argentina, las discusiones en torno al Impuesto a las Grandes Fortunas1 fueron álgidas e incluyeron posiciones diversas en la justicia. A la par, surgieron voces —impulsadas políticamente por la oposición— en contra de las medidas que restringían la movilidad (en la primera etapa de la pandemia, donde todavía no teníamos vacunas) y luego se extendió en la forma de dudas en torno a las vacunas que intentaban instalar una discusión geopolítica respecto del origen de cada una de ellas y de su efectividad.
En nuestro país, la oposición en primera fila, y la élite económica tras bambalinas, lograron instalar dos ideas que han resultado ser muy efectivas: el Estado te encierra, te quita ingresos, te impide progresar y, además, si ya pudo impedirte salir a la calle, de aquí en adelante irá por más, restringiéndolo todo…
Al mismo tiempo, si bien el Estado desplegó, como ya dijimos una red enorme de políticas2 e invirtió una gran cantidad de recursos para su financiamiento, las consecuencias económicas y sociales de la pandemia sobre la población fueron durísimas. Entonces, aun cuando hubieses tenido atención médica, vacunas e incluso algún sostén de ingresos, la economía se contrajo brutalmente y el sufrimiento social fue enorme. La inflación, como ya dijimos, acelerándose en 2021 y 2022 terminó por empeorar la situación.
Y ahí es donde aparece, con razón, una demanda de reparaciones infinitas. Y esa demanda era imposible de satisfacer, y mucho más para un Estado quebrado, como era el que heredó el Frente de Todos luego del colapso económico del gobierno de Macri y el regreso del Fondo Monetario Internacional con una deuda enorme para nuestro país que, como sabemos, tiene consecuencias de larguísimo plazo.
FIDE: La pandemia y el aumento internacional de los precios, primero de los alimentos y luego el de la energía, en el contexto del conflicto entre Rusia y Ucrania, generaron las condiciones para un liderazgo como el de Milei…
AC: En esta situación aparece el proyecto refundacional que Milei comienza a cristalizar a través de lo que él llama la batalla cultural y una estrategia de construcción hegemónica. Porque de eso se trata, de una estrategia de construcción hegemónica que ya veremos si se materializa o no, pero ese es el objetivo. Los libertarios reivindican a Gramsci como un teórico que permite pensar la batalla cultural y la estrategia de construcción de hegemonía. También es importante destacar aquí que Milei es el exponente de la élite económica en la Argentina. Se trata de una construcción planeada y consistente que se pone a rodar en 2016 para correr por derecha al gobierno de Macri. Hay que bajar el gasto público, hay que reducir los impuestos y reivindicar los recortes.
Las primeras apariciones de Milei en la televisión son justamente en un programa cuyo financiamiento proviene del grupo empresario en el que él trabajaba. Milei hizo su primera aparición en el programa de Fantino con un discurso vehemente en contra del Estado, del gasto público, de la política. Luego se fue convirtiendo en un producto en sí mismo, que lograba incrementar el rating de los programas y que durante el año 2018 logra tener la mayor cantidad de minutos televisivos entre todos los economistas.
En resumen, en la aparición de Milei y su posterior triunfo para la primera magistratura en la Argentina vemos un caso de doble éxito respecto de las cuestiones que venimos discutiendo. Se logra instalar un relato en contra del Estado y de la política como factores explicativos de la desigualdad, la inflación, la falta de buenos trabajos e ingresos y, al mismo tiempo, la élite económica tiene en la presidencia de la república a un representante directo de sus intereses, especialmente de un interés que atraviesa a toda esa élite más allá de cualquier otra discrepancia: la reducción del poder regulatorio e igualador del Estado.
FIDE: ¿Cómo se logra que los intereses concretos de la élite económica queden debidamente legitimados y, por lo tanto, sean el plan de acción de un gobierno con apoyo popular?
AC: Milei produce algunas operaciones adicionales muy importantes para lograr legitimidad. En primer lugar, en un contexto de aumento de la inflación como el que experimentamos en 2023 (con la peor sequía de los últimos cien años, que exacerba los problemas de estrangulamiento externo), Milei no solo logra instalar la idea de que la política usa al Estado para sus propios fines y en contra del sector privado, sino, por primera vez y con mucha claridad y contundencia, la noción de “sector privado” ya no se refiere solo a las empresas, sino que contempla y se extiende para incluir al laburante cuentapropista, al monotributista y a las y los trabajadores de plataformas.
La “gente de bien” entonces, es la que trabaja fuera del Estado, la que no tiene nada que ver con la política y la que está sometida por el Estado que actúa como un opresor que le impide progresar. La emisión genera inflación y la inflación te hace pobre a vos y “ricos a los políticos”.
La idea de la meritocracia como un principio no de organización institucional, sino de organización de una sociedad y la preferencia por la desigualdad por sobre la igualdad, son previas, fueron parte del éxito del discurso de Macri durante la campaña de 2015 y sobre todo durante sus primeros dos años de gobierno. Con Milei la novedad se produce a través de la extensión del sujeto “sector privado oprimido por el Estado” a las personas y, en particular, a aquellos que están bajo otras formas de empleo y que por lo tanto sufren mucho más las consecuencias del neoliberalismo, de la inflación, de la desigualdad. Y al mismo tiempo, el concepto de casta —que es el principal responsable de la debacle económica porque es la pequeña parte de la sociedad que se beneficia del Estado— se amplía y pasa de ser un significante vago para englobar a la dirigencia social, la dirigencia sindical, algunos empresarios contratistas del Estado, la política y a los empleados públicos.
Un detalle interesante para destacar es que esta caracterización no incluye al poder judicial. Eso es muy llamativo. Milei y sus seguidores cuidan este límite. La casta, en todo caso, es el poder legislativo, las y los legisladores, pero no la justicia, los jueces, los fiscales… No, ellos no.
Hay un último elemento que hace a la efectividad y legitimidad del poder de Milei y es que él se propuso (y lo ha logrado) recomponer la autoridad presidencial que estaba devastada, luego de la experiencia del Frente de Todos. La pandemia, luego la inflación, los errores propios y, también, el permanente y creciente cuestionamiento interno que sufrió la figura de Alberto Fernández tuvo como resultado un desgaste y una pérdida total de autoridad de la figura más importante, la del presidente.
Milei recompuso inmediatamente la autoridad presidencial y lo hizo a través de acciones y gestos muy concretos; entre ellos, recordemos, dar su discurso de asunción de espaldas al Congreso. De espaldas a las y los legisladores de ambas Cámaras, elegidas y elegidos a través del voto popular. Los despidos y desplazamientos dentro del Gabinete, con las peores formas, renuncias a nivel subsecretaría por la compra de una cafetera… todo esto para dejar claro que tenemos un presidente que decide, que toma decisiones aun cuando éstas sean inexplicables.
Al mismo tiempo, y con el apoyo de una parte significativa de la oposición, Milei logra impulsar leyes y decretos de necesidad y urgencia con una gran cantidad de modificaciones al marco normativo previo. A través de estas acciones también se reconstruyó la autoridad presidencial, no importa si está bien, si está mal, si se lleva puesto al Congreso (donde vive la casta), lo importante es que lo que el presidente quiere, lo logra. Al menos así fue durante todo 2024.
FIDE: Tu interpretación entonces es que estamos en una situación diferente y que debemos revisar lo que creemos son las posiciones u opiniones de las mayorías. Dicho de otro modo, la contracara de la legitimidad lograda por Milei es una transformación en el sentir y pensar de una parte importante de la población…
AC: Sí. En estos últimos años, quizás un poco más, una década, se han producido cambios importantes en las creencias sociales. Es fundamental que nosotros tengamos en cuenta estos cambios y que despleguemos estrategias en consecuencia. De acuerdo con los datos de PULSAR3, hoy en la Argentina la mayor parte de la población ya no defiende al Estado y no lo prioriza por sobre el mercado.
Es importante tener en cuenta esto para hacer política, porque otra característica de esta época es estar rodeado o circundado por personas que piensan igual a uno. Entonces, la posibilidad de equivocar el discurso y perder una parte importante del electorado con palabras e ideas que solo refuerzan las creencias del grupo al que uno pertenece se incrementan.
No debemos sesgarnos a nuestro micromundo, obnubilarnos y pensar que lo que escuchamos en nuestro espacio de pertenencia representa un promedio o la mayoría de las opiniones. Uno de los resultados de la fusión del PRO o Juntos por el Cambio y la Libertad Avanza es justamente la consolidación del liderazgo de Milei y la defensa de toda esta masa de electores que quieren reforzar lo privado por sobre lo público. En las encuestas, cuando se pregunta por la reducción del gasto público el apoyo es abrumador, justamente porque la operación ideológica de la que hemos hablado antes ha sido muy efectiva, y ahora el gasto público que incluye áreas tan sensibles como la inversión en infraestructura, la educación, la salud, la seguridad y las jubilaciones está bajo sospecha de ser la fuente de financiamiento de la “casta”, de la política.
Si bien la mayoría no está de acuerdo con el recorte en educación, salud y jubilaciones, se produce una confusión y los planes del actual Gobierno y de la élite logran ganar apoyo y legitimidad.
En los relevamientos, frente a la pregunta por la preferencia respecto a la posibilidad de trabajar en el sector público o en el sector privado, a igualdad de condiciones, la mayoría elige trabajar en el ámbito privado.
Esto habla de las transformaciones más profundas de la ideología, que van más allá de Milei y que se han extendido desde mediados de los ‘70 para acá. En la historia argentina desde la última dictadura en adelante ha primado la idea del individuo y del mercado como principios organizadores por encima del Estado y de la política como herramientas para transformar la economía y la sociedad.
El ámbito colectivo está reducido y lo privado y lo individual está instalado, muy profundamente, como marca de salvación propia o redención.
FIDE: ¿Cómo se explica este giro en las preferencias por lo individual y lo privado y en detrimento de lo público y lo colectivo?
AC: Creo que hay dos fenómenos diferentes, pero que se potenciaron en los últimos años. Por un lado, hay una demanda respecto de la calidad de los servicios que presta el Estado, en particular respecto a servicios que la ciudadanía considera muy importantes como son la educación y la salud, luego también hay problemas con la calidad de los servicios cuya prestación queda a cargo de los privados, pero el Estado no logra articular una forma de control o regulación y las y los usuarios quedan desprotegidos.
En el caso argentino, durante y luego de la pandemia sucedieron episodios puntuales que tuvieron una repercusión enorme como la fiesta de Olivos, el acceso a las vacunas antiCOVID por fuera de los turnos establecidos y las fotos de Insaurralde, que era un funcionario público, en un yate vacacionando en playas para millonarios. Todos estos episodios se cargaron a la cuenta del Estado y de la política…
En la pandemia los empleados públicos quedaron, como ya dijimos, en la categoría de privilegiados. Esto es novedoso, previamente nadie veía un privilegio en el empleo estatal, de hecho, normalmente los salarios en el sector público eran menores a los que se pagaban en el sector privado. Pero como en estas últimas dos décadas los ingresos y las condiciones de las y los trabajadores en el sector privado también han sufrido mucho, las condiciones del empleo público comenzaron a lucir más ventajosas, al menos hasta 2023 (hoy ya el deterioro salarial es brutal), y allí aparece otra vez la idea de privilegio, de casta, de acomodo. A esto se suma el plus por la supuesta estabilidad del empleo público… que ya hemos aprendido que no es tal, pero que en todo caso es mayor que la que caracteriza al sector privado y ni que hablar si se la compara con las condiciones de trabajo en las plataformas o por cuenta propia. La estabilidad pasa a ser un privilegio, porque la estabilidad no la tiene nadie en el sector privado. Antes esto se compensaba con mayores ingresos en el sector privado, pero ahora no. Durante la pandemia esta idea se reforzó porque el único sector del trabajo que conservó ingresos y condiciones laborales a pleno, como si no hubiera pandemia, fue el sector público.
FIDE: Aquí aparecen no de una, sino de varias formas, las preguntas respecto a qué Estado es necesario, a la calidad de sus políticas. Parecería que en tiempos de “motosierra” es difícil plantear estas preguntas. ¿Cuáles son los temas que, producto de tu experiencia a cargo del área de capacitación y empleo público, tenemos que revisar para pensar ese nuevo Estado?
AC: Después de la motosierra del presidente Milei que ha afectado una gran cantidad de áreas, muchas de ellas de gran sensibilidad e importancia, la demanda de reparación va a ser infinita, y el principal desafío será identificar qué es necesario reconstruir y qué tenemos que volver a pensar y hacer diferente. Hay varias cosas que tenemos que revisar.
Arranco por el reclutamiento endogámico. No podemos seguir con esta idea. Veámoslo a través del ejemplo virtuoso de la universidad pública en nuestro país ¿Por qué se defiende la universidad pública? Se la defiende masivamente —recordemos las inmensas manifestaciones en su defensa del último año y medio— justamente porque cualquiera que terminó el secundario y tiene un DNI puede inscribirse y comenzar sus estudios. Después hará su camino, y puede que concluya o no sus estudios, pero eso es otro tema: para ir a la universidad pública en nuestro país no hay ningún acomodo, cualquiera puede ingresar. Cuando cualquiera puede entrar, aunque no entre, aunque no quiera entrar, la idea de que está abierta para todos la hace mucho más defendible que aquellos lugares a los que solo acceden los que “conocen a alguien”.
En general, para ingresar a cualquier empleo público o privado se requieren tres cosas: experiencia, cierta capacitación asociada al puesto y vinculaciones. Y por vinculaciones solo me refiero al conocimiento de una persona que te recomienda. Es lógico y, en todos los casos, la vinculación facilita el ingreso, pero en el sector público tenemos que poder desplegar mecanismos y herramientas para que el acceso a las vacantes que generan sea una posibilidad para todas y todos los que estén capacitados. De lo contrario, ahí se inocula con facilidad la idea de casta, de ñoqui, de acomodo que, como bien sabemos, no es cierta pero que articula muy bien con el relato que hemos venido revisando. De hecho, la mayor parte de la planta de empleados públicos está explicada por las y los docentes, las fuerzas de seguridad y las y los trabajadores de la salud. Pero no importa, la operación ha sido exitosa y ahora los empleados públicos son casta.
El segundo tema que me gustaría mencionar se relaciona con la organización federal de nuestro país. Un país muy grande con 24 jurisdicciones. Para que el Estado y los servicios que éste presta sean considerados favorablemente por la población, es necesario un nivel de coordinación que hoy no tenemos. Si bien existe el Consejo Federal de la Función Pública, que este Gobierno ha desmantelado, lo cierto es que el grado de coordinación es bajo y los tres niveles de la administración pública (nacional, provincial y municipal) se confunden y son para las y los ciudadanos una sola cosa. Entonces, si cuando te atienden en cualquiera de estos niveles la atención es deficiente, es el Estado en su conjunto el que atiende mal.
Hay un problema más profundo y difícil de desarticular y que le da verosimilitud al diagnóstico de Milei. Lo podemos observar a través de un par de indicadores como son el PIB per cápita y la participación de los salarios en los ingresos. Hace rato que se está haciendo muy difícil que las mayorías mejoren su nivel de vida. Los motivos son variados y profundos, pero la consecuencia es que no podés salir adelante, que no tenés trabajo, que no te alcanzan los ingresos, que no tenés un lugar estable en donde vivir y todos estos problemas son más graves para los jóvenes, entonces es muy fácil introducir y sostener la idea de un Estado inútil, aun cuando, como dijimos al inicio de esta conversación, el empeoramiento en la distribución del ingreso tiene explicaciones concretas relacionadas con esta etapa del capitalismo y con las presiones que ejerce la élite económica para aumentar sus ganancias.
Volviendo a la primera parte de mi respuesta, el nivel de destrucción que quedará después de Milei no solamente va a generar una demanda de reparación infinita, sino que el proceso de reconstrucción va a ser muy difícil. Sobre una dotación en la administración central de aproximadamente 200.000 trabajadores, este Gobierno ha hecho, según sus propias estadísticas, un recorte de 50.000. Es mucha gente, han desaparecido unidades enteras, es decir que hay funciones que ya no están. También ha habido un impacto profundo en las condiciones laborales. Hoy se trabaja muy mal en el Estado, con falta de conducción y una espada de Damocles del despido en forma permanente, con muchos trabajadores que tienen que renovar sus contratos cada tres meses.
FIDE: ¿Qué cambios deberíamos encarar en la gestión de lo público para revalorizar y potenciar su accionar?
AC: En el campo nacional y popular que entiende la relevancia y defiende al Estado y el desarrollo permanente de sus capacidades, tenemos que hacer un esfuerzo grande para redefinir la relación entre la política y el Estado. Y esto es serio porque, del otro lado, aquellos que piensan que hay que destruir al Estado tienen muy claro lo que quieren hacer y para qué. Tanto en la gestión de Macri como en la de Milei hubo ministerios específicos dedicados a la transformación del Estado. Ellos y la élite económica tienen muy claro lo que buscan cambiar y cómo lo quieren hacer; en cambio, nosotros nos referimos a cuestiones muy generales: que el Estado intervenga, que equilibre, que otorgue derechos.
Aunque resulte molesto, me parece que es importante decir que por momentos entre quienes defienden al Estado aparece la idea de lo público como un lugar para hacer política, como un botín. No creo que un Estado weberiano puro, que no acepte la conducción del equipo de gobierno que ha ganado legítimamente las elecciones sea deseable, pero eso no quiere decir que la administración pública sea un botín para repartir por las fuerzas políticas victoriosas. La política no puede ni debe arrasar con la administración pública, y mucho menos creer que si lo hace no pasa nada, que eso no tiene efecto o consecuencias sobre las capacidades estatales y sobre la percepción de las y los ciudadanos sobre el Estado.
Para lograr un Estado que sea capaz de pensar y llevar adelante un plan de desarrollo económico y social como el que necesita nuestro país, vamos a necesitar reconstruir una administración potente, con capacidades, con mecanismos de coordinación y articulación muy aceitados. En concreto, podríamos utilizar algunas herramientas que se observan en países vecinos para delimitar o limitar el grado de discrecionalidad respecto de la estructura del Estado. Me refiero a la Ley de ministerios y al grado de consenso para modificarla. La idea es reducir los niveles de discrecionalidad para que sea el Congreso el que establezca las funciones básicas, que son las que se utilizan para confeccionar el Presupuesto, y luego en relación con ellas se defina una estructura del Estado acorde a estas funciones. Lograríamos entonces una estructura estable en la que se pueden introducir modificaciones, pero éstas no pueden ser tan significativas como los que hemos visto en nuestro país.
Esto ya sucede en algunos países de América Latina, por ejemplo, en Uruguay, Chile y Brasil. En estos países el poder del Ejecutivo está limitado respecto de las modificaciones que puede imprimirle a la estructura y a la dotación de la administración pública. Algunas funciones del Estado que se consideran imprescindibles no pueden modificarse, su estructura y sus leyes fundamentales en materia de defensa, política exterior, interior, educación, salud, ciencia y tecnología solo pueden ser cambiadas por mayorías agravadas. Con un mecanismo de este tipo quedan protegidas las funciones básicas y se garantiza una trazabilidad de los principales temas. Teniendo claras las funciones primordiales, también se puede trabajar profesionalmente sobre las dotaciones óptimas de modo tal de tener la cantidad necesaria de recursos y, al mismo tiempo, evitar recortes que pueden poner en peligro la prestación eficiente de las funciones establecidas como prioritarias.
Con este tipo de herramientas también podríamos evitar lo que podríamos denominar como “federalismo disfuncional”, donde la heterogeneidad en la prestación de los servicios es enorme y, también, donde pivoteamos entre la falta de financiamiento para los servicios esenciales en los territorios menos desarrollados y la falta de compromiso de los gobiernos provinciales con una estrategia de desarrollo conjunto, es decir, nacional. También tenemos que prestar atención al fenómeno de autonomización de organismos que luego resulta difícil administrar, con estructuras que no paran de crecer, salarios que se desenganchan del resto de la administración central, dificultad para orientar estratégicamente la gestión y coordinarla con el resto de las políticas públicas. En esta tendencia también se observa una cierta “dinámica de botín” que tenemos que evitar.
Otro tema que puede parecer menor, pero que tiene su importancia en la gestión, es la necesidad de diseñar unidades específicas, unidades asociadas a la figura del ministro o ministra y sus secretarios y subsecretarios. En esas unidades se puede designar personas que son de confianza de esos funcionarios y funcionarias, pero que cuando cesan las funciones de sus superiores tienen que irse. De esa forma, desde el punto de vista funcional tenés los equipos de apoyo directo a los cuadros políticos designados por la o el presidente, pero no los sumás de forma permanente a la planta por la vía de la creación de “ravioles” innecesarios o por la vía de su incorporación al Sistema Nacional de Empleo Público.
Como dije, hay instrumentos concretos que pueden ayudar en la recreación de un Estado postmotosierra que sea efectivo en la enorme tarea que tiene por delante y que, al mismo tiempo, les muestre a las y los ciudadanos que se reconfigura para alejarse del amiguismo, la endogamia y otras prácticas que solo lo debilitan. Tenemos que estudiar y mejorar las leyes para impedir la “puerta giratoria” y, también tenemos que trabajar en la interoperabilidad de las bases de datos públicas que son fundamentales para el diseño e implementación y que hoy están compartimentadas por distintas leyes (secreto fiscal, bancario, bursátil, protección de datos personales, entre otras) que deben ser estudiadas para no quedar en desventaja respecto del sector privado o con falta de datos fundamentales para el diseño de las políticas públicas. Por supuesto, el manejo de los datos debe hacerse sin descuidar los derechos que asisten a los ciudadanos.
También tenemos que fortalecer los organismos de control con autonomía e independencia funcional del Ejecutivo. Doy un ejemplo: que la Oficina Anticorrupción dependa del presidente es un despropósito. Y también tenemos que trabajar mucho, como ya dije, en la instancia horizontal de coordinación, allí el rol de la Jefatura de Gabinete de Ministros es esencial y lo es también que la persona que ocupe ese cargo tenga la impronta necesaria para hacerse cargo de esta tarea que es fundamental para el despliegue de estrategias de desarrollo complejas, que involucran varios ministerios y organismos y niveles de gobierno diferentes.
Hoy hay disponibles una serie de herramientas muy novedosas que también se tendría que empezar a implementar. La planificación prospectiva, estratégica con escenarios futuros, es una técnica que viene avanzando a pasos agigantados, sobre todo en el despliegue de inteligencia artificial. Todo esto es la contracara de una cultura de la planificación que tenemos que recrear.
Por último, es muy importante ocuparse de la calidad y efectividad de las tramitaciones, las distintas ventanillas presenciales y virtuales donde las personas realizan diariamente una gran cantidad de trámites. Durante la pandemia y en los años posteriores a ella se trabajó mucho en este sentido, pero hay muchísimo más por hacer. Cuando una o un ciudadano se enfrenta a un trámite y logra resolverlo de forma sencilla y satisfactoria, eso vale más que mil campañas políticas. Todavía tenemos muchas heterogeneidades en la atención, presencial y virtual, en un país enorme con grandes disparidades.
En resumen y para concluir, la Argentina enfrenta un escenario complejo en un mundo de incertidumbre creciente y con una situación nacional, macroeconómica y política de mucha debilidad. Pero tiene, al mismo tiempo, capacidades muy concretas, entre ellas las estatales, que pueden y deben potenciarse porque son fundamentales para pensar la nueva estrategia de desarrollo económico y social. Tenemos que animarnos a pensar al Estado de nuevo y a ponerlo en el lugar que se necesita para poder apoyar un programa de gobierno nacional y popular, cuyo eje deben ser los resultados concretos en términos de calidad de vida para las mayorías.
